Досье на проект закона Республики Казахстан «О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Республики Казахстан по вопросам совершенствования нормотворчества» (сентябрь 2024 года)

Председатель Правления

Р. Султанов

Заместитель Председателя Правления

К. Бейсенгазин

И.о. директора Центра экспертизы

К. Тен

Заместитель директора Центра экспертизы, к.э.н.

А. Асенова

Ведущий эксперт Центра развития торговой политики

Т. Хайбрахманов

Ведущий эксперт Центра отраслевого анализа

А. Наурузов

№

Замечание

Обоснование МЮ

1.

Касательно делегирования полномочий центральных государственных органов (далее - ЦГО)

Законопроектом вводится право ЦГО по инициативе местного исполнительного органа (далее - МИО) делегировать ему свои полномочия по разработке и согласованию проектов подзаконных нормативных правовых актов (далее - НПА) по вопросам их ведения. Делегирование данных полномочий будет осуществляться путем принятия, регулирующим данную сферу (область) правоотношений ЦГО решения о делегировании. Однако государственным органом-разработчиком не представлена информация о том, каким образом и на основе каких параметров будет определяться целесообразность делегирования. Данная норма может привести к перераспределению нагрузки с ЦГО на МИО с сопутствующим изменением трудозатрат, штатной численности, оплаты труда и других расходов на выполнение вышеуказанных задач. Однако государственным органом-разработчиком не представлены данные необходимые для проведения соответствующей оценки, в том числе планируемое количество подзаконных нормативных правовых актов, которые будут делегированы в разрезе по годам, ЦГО и МИО, а также средние сроки и трудозатраты на разработку и согласование одного подзаконного акта, количество вовлекаемых сотрудников, фонд оплаты труда и др.

Замечание не принимается.

Статья 18-1 Закона «О правовых актах» касательно делегирования полномочий по разработке подзаконных НПА ЦГО исключена из проекта закона и пересмотрена следующим образом в качестве пункта 4-1 статьи 18:

«4-1. Местные исполнительные органы по своей инициативе и по согласованию с уполномоченными органами вправе разрабатывать проекты подзаконных нормативных правовых актов центральных государственных органов.

Проекты подзаконных нормативных правовых актов, разработанные местными исполнительными органами, в соответствии с настоящим пунктом вносятся в уполномоченный орган для их принятия.».

На практике бывают случаи, когда МИО направляют поправки в регулирующий центральный государственный орган в качестве предложений. Однако, данные предложения в итоге остаются без должного внимания органа-разработчика.

В этой связи, в целях вовлечения МИО в нормотворческий процесс ЦГО предлагается предусмотреть данную норму, согласно которой МИО по своей инициативе и по согласованию с уполномоченными органами-разработчиками смогут разрабатывать проекты подзаконных нормативных правовых актов центральных государственных органов.

В свою очередь, данная норма вводится не в качестве обязанности, а предусматривает лишь право МИО на разработку подзаконных актов ЦГО, и только в тех случаях, когда МИО сам изъявит желание выступить инициатором разработки проектов актов ЦГО.

Таким образом, предварительно определить планируемое количество подзаконных НПА, которые будут делегированы в разрезе по годам, на данном этапе невозможно, ввиду вышеуказанных обоснований.

Замечания в части того, что данная норма приведет к перераспределению нагрузки с ЦГО на МИО с сопутствующим изменением трудозатрат, штатной численности, оплаты труда и других расходов на выполнение вышеуказанных задач не принимаются.

Разработка актов ЦГО длится от 25 до 105 дней (в среднем 1,5-2 месяца) в зависимости от проведения АРВ, дополнительных экспертиз по проекту НПА, и рассмотрения на заседании РБК.

Учитывая короткий срок разработки актов ЦГО увеличение штатной численности не требуется. Достаточно возложить обязанности на сотрудников МИО по разработке проектов НПА ЦГО.

Учитывая, что данная норма вводится в качестве пилота (с 01.01.2026 года по 01.01.2030 года) полагаем возможным вернуться к вопросу эффективности ее реализации после апробирования.

2.

Касательно принципов регулирования Закона РК «О правовых актах»

Законопроектом предлагается дополнить Закон РК «О правовых актах» (далее - Закон) статьей, содержащей цели, задачи, принципы регулирования Закона. В частности, предусмотрен принцип эффективности правового регулирования, согласно которому вводимое правовое регулирование должно являться рациональным и адекватным с учетом актуальных потребностей граждан и целевых групп, в том числе интересов государственной безопасности, защиты конституционного строя, обеспечения общественного порядка, охраны прав и свобод человека, здоровья и нравственности населения. При этом, формулировка «рациональным и адекватным» является размытой и не точной. На основании статьи 24 Закона текст НПА излагается с соблюдением норм литературного языка, юридической терминологии и юридической техники, его положения должны быть предельно краткими, содержать четкий и не подлежащий различному толкованию смысл. Текст нормативного правового акта не должен содержать положения декларативного характера, не несущие смысловой и правовой нагрузки. В связи с отсутствием критериев «рационального и адекватного регулирования», государственному органу-разработчику рекомендуется доработать принципы и изложить их предельно точно в целях исключения произвольного толкования.

Замечание не принимается.

Важность обеспечения защиты и соблюдения прав и законных интересов граждан, организаций в нормотворческом процессе закреплено принципами правовой политики, утвержденными Концепцией правовой политики Республики Казахстан до 2030 года. Так, в соответствии с принципом разумного регулирования при необходимости введения регуляторных мер, они должны быть изучены на предмет приемлемости для достижения предполагаемых целей и наименьшей степени ограничения прав, свобод и законных интересов граждан и организаций. Защита основных прав, свобод и законных интересов физических лиц и организаций относится к числу основных, которые подлежат первоочередной и эффективной защите во всех сферах общественной и государственной жизни, (пункт 3.5. Концепции правовой политики РК до 2030 года).

В свою очередь, справедливое и эффективное регулирование деятельности субъектов предпринимательства обеспечение прозрачного государственного контроля и надзора будет способствовать развитию предпринимательства, соответственно

повышать рост экономики страны.

В этой связи считаем, что формулировка «рациональным и адекватным» является уместной в данном контексте.

3.

Касательно исключения финансово-экономических расчетов

Кроме того, законопроектом предусматривается исключение финансово-экономических расчетов к проекту закона, предусматривающего сокращение государственных доходов или увеличение государственных расходов, что противоречит принципу всестороннего анализа, вводимому данным законопроектом. Согласно данному принципу, проекты нормативных правовых актов должны быть подготовлены на основе анализа, обработки статистических данных, научных и иных исследований, позволяющих всестороннее изучить проблему и принять по нему наиболее приемлемое решение, с учетом обеспечения прав и свобод граждан, общественных, экономических и политических факторов, государственных приоритетов и международных обязательств. Финансово-экономические расчеты, прилагаемые к проекту закона, предусматривающему сокращение государственных доходов или увеличение расходов, играют ключевую роль в оценке финансовой устойчивости и экономических последствий предлагаемых изменений. В дальнейшем данные расчеты могут быть использованы для прогнозирования изменений в доходах и расходах государства, анализа экономических эффектов, оценки социальных последствий, основанных на анализе возможных рисков и выгод. В этой связи, государственному органу-разработчику рекомендуется пересмотреть исключение финансово-экономических расчетов к проекту закона.

Замечание не принимается.

Исключение из Закона «О правовых актах» «финансово-экономических расчетов к проекту закона, предусматривающего сокращение государственных доходов или увеличение государственных расходов» обусловлено Указом Президента от 13 апреля 2022 года «О мерах по дебюрократизации деятельности государственного аппарата», согласно которому поручено провести ревизию законодательных актов на предмет излишней (чрезмерной) законодательной регламентации норм, которые в целях оперативности должны определяться Правительством или государственными органами в подзаконных нормативных правовых актах.

В этой связи сообщаем, что положения касательно обязательного наличия «сопутствующих документов» остаются на уровне Закона «О правовых актах», а детализация прописана в пункте 51 Правил законотворческой работы Правительства (постановление Правительства Республики Казахстан от 29 декабря 2016 года № 907).

Тем самым требования по наличию сопутствующих материалов (в т.ч. финансово-экономических расчетов) по законопроекту будут определены в Законе, а необходимый перечень будет детализирован в вышеуказанных Правилах законотворческой работы Правительства.

4.

Касательно публичных обсуждений

Законопроектом вносятся изменения касательно публичного обсуждения нормотворческих инициатив. Так, предусмотрено вовлечение МИО следующим образом: - МИО на местах в рамках сроков публичного обсуждения вправе организовывать публичные слушания с населением и маслихатом по консультативным документам и проектам законов, инициируемым Правительством Республики Казахстан. - Публичные слушания законодательных инициатив Правительства Республики Казахстан с населением проводятся местными исполнительными органами обязательно в случаях, когда они касаются вопросов социальной сферы и (или) связаны с решением проблем, волнующих жителей данной территории. - МИО до истечения сроков для публичного обсуждения размещают итоги публичных слушаний к консультативному документу и (или) проекту закона на интернет-портале открытых нормативных правовых актов. Однако государственным органом-разработчиком не представлена информация по расходам МИО, необходимым для организации публичных слушаний, в связи с чем оценить влияние данной нормы на параметры государственного бюджета не представляется возможным.

Замечание не принимается.

Вами указано, что органом-разработчиком не представлена информация по расходам МИО, необходимым для организации

публичных слушаний, в связи с чем оценить влияние данной нормы на параметры государственного бюджета не представляется возможным.

Как известно, местные исполнительные органы осуществляют регулятивные, реализационные и (или) контрольные функции, обеспечивающие решение задач местного значения в пределах соответствующей области, города республиканского значения, столицы, административно-территориальной единицы. При этом акиматами на постоянной основе (по требованию населения, в случае необходимости либо ежеквартально и т.д.) проводятся встречи с населением в рамках организации встреч акимов с гражданами.

Между тем, на организацию таких встреч, в т.ч. на аренду помещения, обеспечения технических возможностей, онлайн-трансляцию и т.д. бюджетные средства не выделяются, т.к. данные встречи с населением организовываются в помещениях, принадлежащих (числящихся на балансе) аппаратам акимов.

Также следует учитывать, то, что данная норма предусматривает обязательное проведение публичных обсуждений только по социальным вопросам, а по иным отраслям МИО может не проводить такие слушания. Учитывая вышеизложенное, полагаем, что реализация данной нормы не повлечет дополнительных затрат из государственного бюджета.

5.

Касательно общественного мониторинга

Согласно законопроекту, результаты общественного мониторинга могут направляться в Министерство юстиции Республики Казахстан и иные заинтересованные государственные органы, ответственные за формирование государственной политики в соответствующих сферах общественных отношений. Однако государственным органом-разработчиком не представлена информация по дальнейшему процессу рассмотрения, публикации и учета данных результатов. В этой связи, государственному органу-разработчику рекомендуется регламентировать данные процессы.

Замечание учтено.

Статья 51 Закона «О правовых актах» пересмотрена и изложена в проекте закона в следующей редакции:

«Статья 51. Общественный мониторинг нормативных правовых актов

1. Общественный мониторинг нормативных правовых актов может проводиться целевыми группами.

2. Результаты общественного мониторинга могут направляться в Министерство юстиции Республики Казахстан и иным заинтересованным государственным органам, осуществляющим руководство в соответствующих сферах общественных отношений.

Результаты общественного мониторинга подлежат обязательному рассмотрению соответствующим государственным органом, который в течение тридцати рабочих дней должен направить мотивированный ответ».

На сегодняшний день НПП «Атамекен», общественные советы, как и другие целевые группы, вправе направить свои предложения по итогам проведенного правового мониторинга уполномоченному государственному органу. Вместе с тем в рамках реформирования правового мониторинга в соответствующих правилах будет прописано об обязательном взаимодействии с НПП «Атамекен» и целевыми группами в ходе осуществления правового мониторинга государственными органами. В этой связи предлагается оптимизировать положения статьи 51 Закона «О правовых актах», а также в целях придания результатам общественного мониторинга «обязательного» характера предлагается установить обязанность государственных органов давать «обратную» связь.

6.

Касательно аутентичности текстов проектов законов

Законопроектом предусматривается, что в целях обеспечения аутентичности текстов нормативного правового акта орган-разработчик при разработке его проекта использует соответствующие терминологические словари, утвержденные уполномоченным органом в области развития языковой политики. При этом государственным органом-разработчиком указано, что имеется проблема аутентичности текстов проектов законов на казахском и русском языках. В ходе разработки у органов-разработчиков возникают сложности с правильным применением того или иного термина. Необходимо отметить, что при Министерстве науки и высшего образования РК функционирует Республиканская терминологическая комиссия, которая осуществляет размещение терминов на сайте Termincom.kz. В рамках реализации Государственной программы развития функционирования языков в РК на 2011-2020 годы в интернет-пространство внедрен сайт «Termincom.kz» является республиканской единой терминологической электронной базой терминов и слов, словосочетаний науки и образования, техники и экономики, общественно-социальной жизни. Данный сайт является инструментом информационной поддержки в реализации новых требований систематизации казахской терминологии, унификации терминологической лексики, наполнения терминологического фонда казахского языка, упорядочении терминов и слов в соответствие с нормами казахского языка, а также служит расширению эффективного использования терминов и слов. По информации государственного органа-разработчика необходимо придать казахским терминологическим словарям официальный статус и обязательность их применения в нормотворческом процессе. В свою очередь, это позволит обеспечить постоянство казахских терминов и выработать «институциональную память» государственных органов в применении их в процессе нормотворчества. Кроме того, в Концепции развития языковой политики в РК на 2023-2029 годы предусматривается мероприятие по разработке и утверждению уполномоченным государственным органом отраслевых терминологических нормативных словарей с целью придания обязательного характера применению терминов. Вместе с тем, государственный орган-разработчик не представил расчеты и данные в цифровых показателях стоимости разработки отраслевых терминологических словарей, а также не представил список утвержденных словарей и список словарей, рассматриваемых для утверждения, в связи с чем оценить влияние нормы на параметры государственного бюджета не представляется возможным.

Замечание не принимается.

В заключении указывается о лингвистической экспертизе, проводимой Институтом законодательства и правовой информации. В целом, качество проводимой лингвистической экспертизы удовлетворяет текущие потребности, но еще требует улучшения и нацеленности на будущие вызовы, поскольку такой результат работы ухудшает фактор, того, что лингвистическая экспертиза не проводится по подзаконным НПА. Следовательно, по таким актам аутентичность приходится доверять самим госорганам. В свою очередь, учитывая рекомендательный характер терминов, утвержденных республиканской терминологической комиссией, предлагается придать официальный статус терминологическим словарям для использования их в нормотворческом процессе.

Необходимо отметить, что формирование терминологических словарей уже ведется уполномоченным органом в данной сфере по всем отраслям в общественно-гуманитарном и естественно-математическом направлениях.

Кроме того, в Концепции развития языковой политики в Республике Казахстан на 2023-2029 годы предусмотрено мероприятие по разработке и утверждению уполномоченным государственным органом отраслевых терминологических нормативных словарей с целью придания обязательного характера применению терминов.

Таким образом, реализация данной нормы не повлечет дополнительных затрат из государственного бюджета.

7.

Касательно текста НПА

Законопроектом дополняется, что текст НПА должен быть изложен для граждан на доступном языке, где одно предложение не должно превышать тридцати слов (без учета служебных частей речи: частиц, союзов и предлогов). Согласно информации государственного органа-разработчика, так как некоторые предложения достигают 50-60 слов, и, соответственно, усложняют читабельность, восприятие, понимание нормы права, предлагается установить ограничение слов в предложении. При этом не ясно в рамках какой экспертизы (юридической, научной лингвистической или правовой) или какого анализа будет осуществляться контроль за соблюдением требований данной нормы. В представленных к законопроекту проектах подзаконных актов данный процесс не регламентирован. Государственному органу-разработчику рекомендуется регламентировать контроль ограничения слов на уровне подзаконного акта.

Замечание учтено.

Регламентация касательно осуществления контроля за соблюдением требований по непревышению тридцати слов в одном предложении будет отрегулирован на подзаконном уровне.

Кроме того, в рамках модуля нормотворческого процесса «Е-заңнама» прорабатывается вопрос автоматизации процессов нормотворчества, в том числе подсчета количества слов в НПА.

Так, в рамках модуля будет предусмотрен функционал по написанию текстов НПА по структурным элементам в машиночитаемом формате, т.е. система автоматически будет считать количество слов в предложении.

№ п/п

Проблемный вопрос

Основные причины возникшей проблемы

Аналитические сведения, показывающие уровень и значимость описываемой проблемы

Способы измерения проблемы

1.

Разработка внеплановых законопроектов Правительства

Неурегулированность вопроса разработки внеплановых законопроекта

На сегодня количество внеплановых законопроектов Правительства поступательно растет и практически приравнивается количеству плановых законопроектов.

Так, число плановых и внеплановых законопроектов, инициированных Правительством, в разрезе по годам выглядит следующим образом:

При этом процесс разработки внеплановых законопроектов не регламентирован действующим законодательством.

К примеру, в 2023 году основная доля (17 ед.) внеплановых законопроектов была разработана на основании поручений Главы государства и проходила по общеустановленному порядку разработки законопроекта: разработка КДРП, публичное обсуждение КДРП, одобрение КДРП на заседании МВК по законопроектной деятельности, разработка и публичное обсуждение законопроекта и др.

Учитывая сложившуюся законотворческую практику внесения внеплановых законопроектов Правительства в Мажилис Парламента, следует предусмотреть основания и порядок для разработки внеплановых законопроектов.

С одной стороны, данная мера повысит качество законопроектов (органы-разработчики будут более ответственно подходить к законотворческому процессу), с другой, будет способствовать обеспечению стабильности законодательства.

Координация деятельности государственных органов по линии законотворческой работы.

2.

Отсутствие взаимодействия разработчика законопроекта с МИО в ходе его публичного обсуждения. Низкая заинтересованность граждан в нормотворческом процессе.

Разработчики законопроектов не видят реальной ситуации «на местах», потребностей населения, не учитывают специфику регионов и др.

Недостаточная эффективность действующих площадок для вовлечения общественности в нормотворческий процесс.

Экспертные и общественные советы являются развивающимися институтами.

С принятием Закона «О доступе к информации» проекты НПА и «концепция» законопроектов проходят публичные обсуждения на интернет-портале «Открытые НПА» (legalacts.egov.kz,). Однако, активного

участия граждан в обсуждении проектов нормативных правовых актов (концепции законопроектов/консультативных документов регуляторной политики) либо других стратегических документов не наблюдается. Это объясняется тем, что основная масса населения не верит в возможность влияния на нормотворческий процесс и не политизирована, также наблюдается низкая активность представителей неправительственных-некоммерческих организаций, и в определенной степени существует правовой нигилизм среди населения: «рядовой» гражданин может и не знать о факте размещения важного проекта НПА и (или) консультативного документа регуляторной политики на портале «Открытые НПА» и в целом о существовании такой процедуры «публичного обсуждения» и возможности его участия в этом процессе.

К примеру:

- в 2022 году портал «Открытые НПА» посетило 708 000 человек. Было размещено 17 827 проектов (проекты НПА и консультативные документы регуляторной политики), к ним поступило 40 201 комментариев;

- в 2023 году количество пользователей составило 963 000 человек. Было размещено 18 100 проектов (проекты НПА и консультативные документы регуляторной политики), к ним поступило 61 848 комментариев.

Согласно статистическим данным, на 1 апреля в Казахстане проживает более 20 000 000 человек, из них около 70 % (примерно 14 млн человек) составляют жители в возрасте от 15 до 65 лет.

При этом за все время функционирования портала «Открытые НПА» опубликованы всего 128 882 проектов НПА (в том числе КДРП/ концепции законопроектов) и 274 373 комментариев, что является не достаточно «хорошим» показателем с точки зрения популярности данной площадки для обсуждения правительственных инициатив.

Вместе с тем следует отметить, что в Казахстане в нормотворческом процессе существует ряд обязательных процедур, требующих получения заключений и рекомендаций от экспертного совета по предпринимательству, НПП «Атамекен» и общественного совета, который направлен на вовлечение правоприменителей и развитие коммуникации между обществом (населением) и государством в принятии решений по проектам НПА и консультативным документам регуляторной политики.

Однако следует признать, что данные площадки на сегодня неэффективны в части обсуждения ими законопроектов и их концепций, поскольку невозможно сделать точный вывод о том, что площадки позволяют защищать интересы всех субъектов, на которых будет распространяться регулирование.

К примеру, по вопросам развития Общественных советов уполномоченным органом является Министерство культуры и информации (МКИ). Соответствующая подведомственная организация МКИ ежегодно составляет отчет о состоянии и развитии института общественных советов в стране.

Так, исследования, проведённые НАО «Казахстанский институт общественного развития» (КИОР) за 2023 год, подтверждают, что более чем половине респондентов (56,8 %) до сих пор неизвестно о том, что в Казахстане работают Общественные советы (ОС). Половина респондентов (49,9 %) имеют лишь общее представление о задачах и функциях ОС. При этом пятая часть населения (19,9 %) ничего не знает о деятельности ОС. Для обсуждения значимых социальных вопросов в ОС разных уровней не обращались 82,1 % опрошенных. И лишь 15,8 % граждан взаимодействуют с ОС в своем населенном пункте для решения социально значимых вопросов. Согласно данным КИОР, из числа тех, кому известно о работе ОС, 65,8 % знакомы с деятельностью ОС. При этом наиболее популярными стали городские ОС, о работе которых известно 49,3 % респондентов. Менее популярные ОС являются уровня министерств/агентств (могут являться разработчиками законопроектов и их концепций) и национальных компаний/холдингов, а на территориальном уровне - ОС при акимате и ОС села.

В свою очередь, развитие института экспертных советов не нашло своего отражения в законодательстве, за исключением общих положений, предусмотренных в статье 64 Предпринимательского кодекса.

Члены ОС и экспертного совета функционируют на общественных началах, то есть члены данных институтов работают безвозмездно, соответственно, надеется на их высокую производительность, как минимум, нерационально.

В данном контексте следует отметить, что МЮ совместно с Министерством культуры и информации и Министерством цифрового развития, инноваций и аэрокосмической промышленности на системной основе принимает меры по развитию портала «Открытые НПА». Так, в настоящее время реализован функционал по опубликованию и сложному комментированию экспертных заключений НПП «Атамекен», ОС, ЭС, ИЗПИ, в том числе результатов научных экспертиз.

На наш взгляд, транспарентность данных (экспертных заключений и рекомендаций) и возможность их комментирования общественностью, в перспективе обеспечит усиление этих институтов за счет развития общественного контроля.

Как известно, местные исполнительные органы осуществляют регулятивные, реализационные и (или) контрольные функции, обеспечивающие решение задач местного значения в пределах соответствующей области, города республиканского значения, столицы, административно-территориальной единицы. При этом акиматы обязаны содействовать исполнению гражданами и организациями норм Конституции Республики Казахстан, законов, актов Президента и Правительства Республики Казахстан, нормативных правовых актов центральных и местных государственных органов

Также следует отметить, что акимы являются представителями интересов соответствующей административно-территориальной единицы во взаимоотношениях с государственными органами, организациями и гражданами.

В этой связи считаем, что вовлечение МИО в процесс подготовки законопроектов:

- повысит постоянство данной работы и заинтересованность общественности в обсуждении законодательных инициатив;

- обеспечит обратную связь между центральными и региональными уровнями власти, а также координацию действий и согласованному решению вопросов на всех уровнях.

На основании изложенного, предлагается рассмотреть возможность закрепления функции местных исполнительных органов в организации публичных слушаний по законопроектам и их «концепциям». На первоначальном этапе представляется целесообразным выделить ряд сфер, по которым необходимо установить обязательный порядок организации публичных слушаний, к примеру, по вопросам социального характера.

На наш взгляд, данное предложение полностью коррелируется с принципом «слышащего государства» и Указом Главы государства от 3 марта 2022 года № 826 «О проведении встреч акимов с населением» (данный Указ Главы государства принят в целях дальнейшей демократизации общества, информирования населения о проводимых в стране реформах, повышения прозрачности, ответственности, подотчетности местных исполнительных органов).

 Анализ результатов публичного обсуждения законопроектов и их концепции на портале «Открытые НПА».

Анализ работы МИО с населением по поправкам НПА.

3.

1) Отсутствие требований и критериев к объединению и систематизации норм в кодексы и консолидированные законы.

2) Нестабильность

законодательства

1) Неясность оснований для систематизации законов в виде кодексов и консолидированных законов.

Отсутствие инструмента, ограничивающего частое внесение изменений в кодексы.

1) На практике государственные органы злоупотребляют формой кодификации. Обесценивается разница между кодификацией и консолидацией НПА.

Необходимо отметить, что перечень однородных важнейших общественных отношений неоднократно менялся путем внесения поправок в Закон «О правовых актах». За время действия данного закона наметилась тенденция расширения перечня общественных отношений, которые могут регулироваться кодексами, к примеру, сфера общественных отношений, связанных с осуществлением административных процедур и административного судопроизводства, а также социальной защиты.

Существование данной тенденции говорит о неопределенности подходов и принципов систематизации правовых норм, отсутствии четких нормативных критериев, позволяющих определить круг правоотношений, которые в

перспективе могли бы регулироваться кодексами или консолидированными актами.

Другими словами, анализ правоприменительной практики свидетельствует о том, что необходима не только разработка какой-либо научной методологи по систематизации правовых норм, но и закрепление на законодательном

уровне требований к систематизации отраслевого законодательства.

2) На сегодня сохраняется определенная нестабильность кодексов.

Например, за 2023 год в Предпринимательский кодекс - 17-ю законами. В период с 2020 года по 2022 года в Налоговый кодекс внесены изменения 21 раз, в Предпринимательский кодекс - 44 раза, в Гражданский кодекс - 28 раз, в Земельный кодекс - 28 раз, в Трудовой кодекс - 21 раз, в Закон «О государственных закупках» - 15 раз.

Кроме этого, за время действия Закона «О правовых актах» наметилась тенденция расширения перечня общественных отношений, которые могут регулироваться кодексами, к примеру, сфера социальной защиты, обусловленная принятием Социального кодекса. В перспективе перечень будет также дополнен сферой цифровизации ввиду разработки Цифрового кодекса.

На наш взгляд, существование данной тенденции говорит не только о неопределенности подходов и принципов систематизации правовых норм, но и об отсутствии ограничений, обеспечивающих стабильность кодексов.

В соответствии с правовой наукой нормы в кодексах должны иметь системообразующий и фундаментальный характер и сфокусированы на регулировании однообразных общественных отношений, быть устойчивыми к изменениям в случае перемен в иных сферах общественных отношений.

В этой связи, на наш взгляд, важно установить ограничение на частое внесение поправок в один и тот же кодекс.

С одной стороны, это ограничение будет подчеркивать уровень кодексов среди иных НПА, с другой, позволит повысить качество планируемых к разработке проектов кодексов и проектов законов, которыми вносятся изменения и дополнения в кодексы.

Анализ кодексов, положения которых не имеют фундаментальный характер и подвержены постоянным изменения:

- в силу регулирования узкопрофильных областей права;

- социально-экономическим изменениям.

4.

Институт апробирования норм практически не применяется в законотворческой практике.

Пилотные проекты по нормам законопроектов не ограничивается законом территорией ее действия.

Не предусмотрена возможность апробирования нормы проекта подзаконного НПА.

Отсутствие четких требований для введения пилотного проекта.

Особенности «пилотного проекта» сводятся только к ограничению действия нормы во времени.

Институт апробирования норм принимаемых законов не применяется в территориальном плане ввиду отсутствия оснований для его внедрения и в отношении конкретной территории.

В законотворческой практике практически не применяется институт апробирования.

Одна из причин заключается в том, что законодательством четко не регламентированы требования и условия апробирования норм.

Учитывая, что реализация НПА осуществляется «на местах», следует связать условия введения пилотного проекта с результатами публичных слушаний, организованных МИО (отчеты МИО).

К примеру, если большинство населения страны не поддерживает предлагаемые регуляторные инструменты Правительства, то в случае дальнейшего его продвижения в нем должна быть предусмотрена норма, которая будет предусматривать реализацию пилотного проекта по предлагаемым регуляторным инструментам в отношении конкретной области/города республиканского значения/столицы страны. Выбор территории следует произвести по принципу крайней необходимости для соответствующей территории.

Требования и условия введения пилотного проекта не должны ограничиваться только по нормам законопроектов, поэтому предлагается их распространить и в отношении норм проектов подзаконных НПА.

Практика применения пилотных проектов по подзаконным НПА распространена среди госорганов, однако оснований для этого не законодательством предусмотрено (к примеру, проект приказа Министерства просвещения касательно запуска пилотного проекта по оказанию государственных услуг в сфере психолого-педагогической поддержки, оказываемых местными исполнительными органами, проект приказа МНВО касательно утверждения Правил реализации пилотного проекта по присуждению и размещению государственного образовательного кредит и др.)

Количество введенных пилотных проектов.

Количество успешных пилотных проектов.

5.

Сложность языка законов и его непонимание субъектами правоприменения.

Разночтения текстов НПА казахского с русским языком.

Отсутствие единых требований к лингвистической конструкции построения предложений норм в НПА.

Отсутствие единого подхода по стилю изложения текстов НПА.

Отсутствие официальных утвержденных казахских юридических словарей, а также единой официальной системы перевода проектов нормативно-правовых актов, предназначенной для обеспечения аутентичности текстов и исключения человеческого фактора.

Относительно неаутентичности текстов НПА

На сегодня уровень знаний государственного языка в государственных органах остается невысоким.

Поэтому, госорганам легче подготовить проект НПА на русском языке, а затем обеспечить его перевод на казахский язык.

При этом тексты НПА на двух языках имеют одинаковую юридическую силу. В этой связи законодательством предусмотрена обязательность прохождения научной лингвистической экспертизы на предмет аутентичности текстов проектов законов до их внесения на рассмотрение Мажилиса Парламента.

Однако результаты данной работы, кроме вышеуказанных проблем, ухудшаются также по следующим факторам:

1)проекты законов после проведения лингвоэкспертизы подвержены изменениям в Парламенте, и на этой стадии полноценная лингвоэкспертиза уже не проводится. Соответственно, возможны проблемы в полной аутентичности текстов;

2)лингвоэкспертиза не проводится по подзаконным НПА, таким как постановления Правительства, приказы ведомств и т.д.

Кроме этого, в КПП также предусмотрено, что «в соответствии с действующим законодательством нормативные правовые акты разрабатываются на казахском и русском языках. На практике нередко разработанные на русском языке проекты переводятся на казахский язык, порождая вопросы к единому пониманию содержания текстов на двух языках.

В свете этого в целях дальнейшего развития казахского языка в нормотворческой деятельности важно проработать возможность поэтапного законодательного закрепления обязанности разрабатывать проекты нормативных правовых актов на казахском языке с обеспечением их перевода на русский язык.»

В этой связи возникает необходимость установление обязательных требований по руководству официальным казахско-русским юридическим словарем при подготовке проектов НПА.

Относительно доступности языка законов

Неопределенность требований к унификации изложения норм в НПА приводит к сложности понимания НПА и реализуемости их на практике. Другими словами, на сегодня имеется вероятность, что НПА могут быть написаны с использованием сложных и запутанных структур предложений, которые усложняют их понимание.

К примеру, статьи 19 «Особенности разработки и принятия консультативных документов, нормативных правовых актов, затрагивающих интересы субъектов предпринимательства» и 20 «Особенности разработки и принятия нормативных правовых актов, касающихся прав, свобод и обязанностей граждан» Закона «О правовых актах» согласно сервису оценки читабельности русскоязычных текстов (https://ru.readability.io/) считаются очень сложными для восприятия и предназначены для аудитории, состоящих из аспирантов, людей со вторым высшим образованием и PhD.

В данном контексте следует заметить, что несмотря на восьмилетний опыт публичного обсуждения проектов НПА на портале «Открытые НПА» сохраняется низкая количество комментариев, что вызывает вопрос доступности языка проектов НПА для общественности.

К примеру, за 2021 и 2022 год общее количество комментариев на портале «Открытые НПА» составило 117 461 комментария на 36 131 проектов НПА, с января по ноябрь 2023 года - составило 57 360 комментариев на 16 225 проектов НПА. Другими словами, это примерно 3 комментария на 1 проект НПА, что показывает низкую заинтересованность людей к содержанию проектов НПА, несмотря на их значимость для общества, государства, отдельного человека.

1. Исследование сложности языка законов и его влияния на правоприменителей путем оценки текстов НПА на предмет их читабельности.

2. Анализ ошибок и недочетов в применении новых нормативных актов и их причин.

3. Исследование мнений и отзывов правоприменителей о том, какие аспекты законодательства являются наиболее сложными для понимания и применения.

4. Сравнение текстов НПА на казахском и русском языках для выявления различий в формулировках, терминологии и структуре.

5. Анализ лингвистических особенностей и нюансов текстов на обоих языках для определения возможных источников разночтений или недопонимания.

6. Анализ решений судов, связанных с применением НПА на разных языках для оценки проблем разночтений и их влияния на правоприменение.

6.

Слабая системная работа в части право-разъяснительной работы органов-разработчиков по принятым нормативным правовом актам.

 Необходимость повышения правовой грамотности населения. Предупреждение появления обращений граждан по вопросам принятых изменений и дополнений в законодательство.

Стоит отметить, что необходимо установить обязанность органов-разработчиков при официальном опубликовании принятых нормативных правовых актов в Эталонном контрольном банке НПА размещать материалы, разъясняющие положения принятых новелл (в том числе, вложение презентаций, таблиц и схем и др. для визуального восприятия общественностью).

Данное требование позволит действовать государственным органам проактивно, снижая количество обращений за разъяснением норм законодательства.

Анализ обращений граждан и организаций по нормам законодательства.

7.

1.Не определены цели, задачи и принципы нормотворчества в соответствии с пунктом 1 статьи 24 Закона «О правовых актах».

2.Исключение излишне детализированных норм из Закона «О правовых актах» во исполнение пункта 32 Плана действий по реализации Указа президента от 13 апреля 2022 года «О мерах по дебюрократизации деятельности государственного аппарата».

 Необходимость совершенствования законодательства в сфере нормотворчества.

1. В Законе «О правовых актах» не установлены основные цели, принципы и задачи регулирования сферы нормотворчества. В этой связи приводится в соответствие положения Закона «О правовых актах» с пунктом 1 статьи 24 данного закона.

2. Имеются ряд норм, излишне детализирующих положения нормотворческого процесса, в связи с чем предлагается перенести ряд норм на уровень подзаконных нормативных правовых актов.

Не требуется.